The Climate Crisis: Towards Zero Carbon 氣候危機：邁向零碳

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來源：賽迪智庫

（一）歐盟工業低碳發展政策

1. 歐盟現有工業低碳發展政策

歐盟是低碳經濟的倡導者和領導者，在低碳經濟方面取得巨大成就，在氣候治理中走在世界前列，有著比較豐富的理論和實踐經驗為全球許多國家借鑒。歐盟的工業低碳發展政策主要包括氣候變化治理機制、策略與計劃、市場政策、技術政策、財政和稅收政策等多個方面。

（1）歐盟氣候治理體系

歐盟由多個主權國家或地區組成，是一個不同於國家的政治經濟聯盟。針對各個成員國，歐盟形成了獨特的氣候變化治理機制。歐盟氣候治理體系有多層次和任務性特徵，即歐盟氣候治理存在多個層次，其中歐盟和成員國是兩個最為重要的治理層次，歐盟氣候治理體系具有功能性，即不同層次等級性弱，任務有針對性，體制靈活多變。歐洲議會、歐盟環境部長理事會、歐盟委員會、經濟和社會委員會、地區委員會、歐洲法院和歐洲環境署是歐盟氣候治理的有關機構，不同結構職責分工不同。在決策中，歐盟委員會、歐洲議會和部長理事會起主要的作用。歐盟成員國透過談判、協商、提供資訊、遊說等方式對決策施加影響，構成了多層主體參與決策的模式。

（2）歐盟氣候變化策略計劃

2008 年 1 月，歐盟氣候變化委員會發佈《氣候變化與能源一攬子法案》。法案提出到2020年，溫室氣體排放量在 1990 年基礎上至少減少 20％，可再生清潔能源佔總能源消耗的比例提高到 20％，將煤、石油、天然氣等一次性能源的消耗量減少 20％，將生物燃料在交通能耗中所佔的比例提高到 10％。2010 年歐盟開始實施「歐盟 2020 策略」，即歐盟到 2020 年，溫室氣體排放量比 1990 年減少 20％，可再生能源佔總能源消費的比例提高到 20％，能源效率提高 20％。2014 年 1 月，歐盟委員會公佈新的法案，提出了歐盟 2030 年氣候與能源政策目標，其中規定成員國 2030 年之前溫室氣體排放量，削減到比 1990 年水準減少 40%，同時可再生能源佔歐盟能源結構比例不低於 27%。

（3）碳排放交易市場

碳排放交易市場是指以碳排放權為商品進行交易的市場，是促進溫室氣體減排，減少全球二氧化碳排放的市場機制。2005 年歐盟碳排放市場正式運行，十年來，碳交易市場建設使歐盟一直處於氣候變化政策最前沿，起初，它的種種探索都充滿不確定性，今日，歐盟碳交易市場已成為全球最大的碳交易市場，它最先開展的「碳排放限額與交易」（CapandTrade）機制，已擴展到全球許多地區。歐盟碳交易市場分三個階段，第一階段從 2005 年到 2012 年，該階段曾發放大量碳配額，對市場造成一些不利影響。

第二階段從 2013 年到 2020 年，歐盟開始限制碳配額發放，2013 年固定源碳排放限額為 2040MtCO2e，此後逐年降低 1.74%，航空碳排放限額為每年 210MtCO2e。第三階段為 2021 年到 2028 年。歐盟碳交易市場交易 CO2、N2O、PFCs 三種氣體，不同階段控排部門不同，一期包括電力和熱力生產、工業製造、煉油、煉焦、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、磚、陶瓷、紙漿、造紙和紙板行業。二期在一期基礎上增加石化、合成氨、有色金屬、電解鋁、硝酸及航空。超過 11500 家高耗能企業及全部航空企業，都是歐盟碳交易市場的控排企業，目前控排企業排放佔歐盟碳排放總量的 45%。

（4）歐盟低碳技術政策

歐盟低碳技術政策主要包括三個方面：一是歐盟研發框架計劃，歐盟研發框架計劃是歐盟綜合性的科技研發政策，1984年至今，歐共體已經制定了 7 個研發框架計劃，從第二個框架計劃開始，環境保護和永續發展方面的研發，在歐盟科技政策中的地位不斷提高，並不斷向低碳發展傾斜。2013 年，隨著「歐盟 2020 發展策略」的啓動，「歐盟第七框架計劃」（FP7）即將結束，新的研究與創新框架計劃 ——「地平線2020」於 2013 年 12 月 11 日年正式啓動，為期 7 年（2014-2020）。

七次研發框架計劃的實施，促進了歐盟科研、工業等各方面發展，但框架計劃也顯示出無法適應當前形勢變化的問題，尤其在第七次框架計劃執行期間，全球經歷 2008 年金融危機，凸顯框架計劃執行力度不夠，為重振歐盟經濟成長，歐盟提出「地平線 2020」，該計劃把低碳技術的比重，從 23.5 億歐元提高到 30.81 億歐元。

二是 2007 年歐盟提出的「歐洲能源技術策略計劃」，該計劃包括可再生能源、碳捕集與儲存技術、清潔煤技術、電網建設、提高能源效力等多項低碳技術的研究。

三是 2008 年歐洲委員會制訂「歐洲基礎設施和系統轉型計劃」，改計劃將推動歐盟發展智慧電網、二氧化碳捕集與儲存、氫輸送等新技術。

（5）碳預算與碳稅收政策

歐盟碳預算政策分為兩個階段，一是實現《京都協議書》第一承諾期（2008-2012年）的碳預算，和實現 2020 年減排目標（2013-2020年）的碳預算。碳稅是透過對化石燃料產品，按碳含量比例進行徵稅，以減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。歐盟是最早建立碳稅制度的地區，20 世紀 90 年代，瑞典、荷蘭、丹麥等北歐國家率先實行碳制度，1999 年德國、英國和義大利等國家也開始相關碳稅制度。歐盟低碳財政補貼政策主要用在可再生能源領域，即透過財政補貼促進歐盟可再生能源的發展，這包括英國透過對供電企業補貼，強制要求可再生能源電力供應佔比。德國對太陽能發電的補貼，丹麥對生物質能發電的鼓勵和刺激等。

2. 歐盟工業低碳發展政策的發展趨勢

歐盟積極推動工業低碳發展，一方面是應對全球氣候變化，實現永續發展；另一方面是歐盟在低碳技術和低碳產業方面具有優勢，佔據競爭優勢。但未來歐盟工業低碳發展仍然面臨重要調整，一是自 2008 年金融危機以來，歐盟的經濟發展始終處於低迷狀態，這限制了歐盟推動工業低碳發展的力度；二是隨著全球產業結構的調整，越來越多的國家開始把工業低碳發展作為提升工業競爭力，增強未來競爭優勢的重要著力點，不同國家發展低碳產業的競爭變得更加激烈。三是歐盟低碳技術相比美國，日本等國家不具有絕對優勢，在面臨未來低碳產業發展方面，歐盟面臨來自亞洲和美洲的巨大挑戰。

3. 中國稱借鑒歐盟工業低碳發展政策

歐盟工業低碳發展政策在二個方面值得借鑒：一是借鑒歐盟碳排放交易市場的建設和運行經驗。歐盟碳排放市場自 2005 年正式運轉以來，經過十年發展，已經累積了大量有益的經驗。從 2011 年最初確定中國北京等 7 個省市開展碳排放交易試點，中國自稱他們碳市場建設穩步前行。中國計劃在 2017 年初步建成全國碳市場，可以參考歐盟碳市場的經驗。二是借鑒歐盟氣候治理機制，中國地域遼闊，不同區域經濟發展水準不同，不同地區的工業低碳發展應該採取不同的政策，針對這種情況，中國可以借鑒歐盟氣候治理體系，建立中國分區域的工業低碳發展政策。

（二）英國工業低碳發展政策

英國是低碳經濟的倡導者和引領者，英國低碳政策主要包括低碳立法、低碳策略、財政和稅收等方面。

1. 英國現有工業低碳發展政策

（1）低碳發展立法

2008年《氣候變化法案》正式生效，該法案，以每五年為一個階段，不同階段英國的碳預算水準不同，見表1 所示。法案明確提出了應該長期低碳發展目標，從法律上規定了應該的碳排放約束。圍繞《氣候變化法案》，英國政府又頒布《能源法案》，規定對可再生能源發電給與補貼。

　　表1英國《氣候變化法案》不同階段碳預算

（2）低碳發展策略

2003 年，英國政府發佈能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》，首次提出低碳經濟概念，指出為解決石油、天然氣、煤炭產量減少所帶來的問題，今後幾十年，英國將更替或更新大部分能源基礎設施，重點發展清潔能源，計劃到 2050 年二氧化碳排放量降低 60%，並保證每個家庭以合理價格得到充分的能源供給。2004 年，英國發佈《能源效率：政府實施計劃》，提出到 2010 年，英國要節省 120 萬噸以上碳能源，家庭節能達到 340 萬噸能源。2009 年 7 月，英國發佈《英國低碳轉型計劃》，這個計劃包括《英國低碳工業策略》、《可再生能源策略》和《英國低碳交通計劃》三個配套文件，該計劃把低碳產業作為英國經濟的新成長點。

（3）低碳能源政策

1990 年英國發佈《非化石能源公約》，公約要求英國各地區電力公司保證，所供應的電力中有一部分來自非化石，這一政策的目的是為了建立一個初級的可再生能源市場，以為英國利用非化石燃料生產電力提供保障性的市場機制。1999 年英國通過《可再生能源義務令》，該政策規定供電商提供的電力中，必須有一定比例的電力來源於可再生能源，具體比例由政府根據可再生能源實際發展情況，及市場情況確定，這一政策奠定了英國用配給制促進可再生能源發展。2012 年英國政府公佈新的《能源法案》，主要包括調整其國內能源消費結構和發展低碳經濟，新法案規定，政府支持包括可再生能源、新的核能、燃氣及碳捕集和封存技術等。

（4）財政稅收政策

無論是 1990 年的《非化石能源公約》、還是 2008 年頒布的《能源法案》，或者 2011 年的《可再生能源電力強制收購進行補貼》和《可再生能源供暖補貼》，都包含有政府對可再生能源的補貼。2011 年，英國政府成立碳基金，利用徵收氣候變化稅和垃圾填埋稅資金，幫助企業開發低碳技術。英國氣候變化稅從 2001 年開始在全國徵收，其目的主要是為了推廣可再生能源。

（5）低碳消費政策

近年來，英國還透過頒布《碳減排目標計劃》、《暖風行動》和《社區能源計劃》等政策，引導英國的低碳市場需求，促進低碳產品市場轉型。如英國政府向社會傳播節能資訊和知識：「充電器不用時拔下插頭每年能節省約 30 鎊、換個節能燈每年能省 60 鎊」。這些政策雖然見效不是很明顯，但它通過潛移默化地引導方式，使低碳消費日益深入人心，成為一種社會習慣。

2. 英國工業低碳政策的挑戰和趨勢

總體看，英國的《氣候變化法案》為英國應對氣候變化，提供了明確的目標和整體的路線，同時《英國低碳轉型計劃》從工業、能源和交通三個方面為英國發展低碳經濟提供了框架，可以說，英國已經突破發展低碳經濟的最初瓶頸，初步形成以市場機制為主體的氣候治理體系，這種體系是由政府、企業和民眾共同組成的一個互動體系。在巴黎大會後的氣候變化新形勢下，英國的低碳經濟策略將會更加有利於其低碳經濟發展。

3. 英國工業低碳發展政策的借鑒

一是加快氣候變化立法，使工業低碳發展有法可依，並通過立法提高政府、公眾和企業對工業低碳發展的共識。二是加快推動碳排放交易市場建設，讓市場機制稱為推動工業低碳發展的主要機制。三是把低碳發展作為應對氣候變化的重要內容，以提高產業的未來競爭力，作為應對氣候變化工作的出發點和歸宿點。